高校二級教代會制度建設存在的問題及對策
                                               新浦京官网登录口工會理論研究組
    改革開放以來，特别是《中華人民共和國工會法》和《中華人民共和國高等教育法》頒布以來，我國高等院校校級教代會作為學校管理制度中的重要環節，已施行多年，有相當成熟的做法和經驗。每年一次的教職工代表大會，對于校園民主的開展，學校決策的科學化，領導幹部的監督，上意下傳，下情上達，都起到了重要作用，而這也正是近二十年我國高等教育大發展的制度保障之一。随着中國高等教育的迅速發展及高校内部管理體制改革的不斷深入，高校二級管理體制基本确立，二級教代會制度近年來已在全國高校普遍建立起來。經過多年建設實踐，該項制度對推動高校民主政治建設進程，維護廣大教職工切身利益、促進二級學院的改革與發展、推動中國高等教育事業蓬勃發展發揮了重要作用。就陝西高校實踐而言，在辦學規模擴大，管理職權下移，院系自主權力加強的大環境下，二級教代會對于各校院系的學科建設，對于教職工的切身利益，對于院系科學管理水平，對于民主制度的建設，乃至院系各項事業的改革與發展發揮了切實有效的推動作用。但是，毋庸諱言，在二級教代會建設不斷推進的過程中也存在一些問題，有些調查結果不容樂觀，亟需深入研究，提出相應的解決對策。
    一、存在問題
    二級教代表是高校各單位管理體制的重要組成部分，是教職工對本單位行使民主權利、參與民主管理、進行民主監督的基本制度和基本形式，是發揮教職工積極性、創造性，推動各單位改革和發展的重要舉措。随着高校人事、分配制度的改革，學校管理權限的下放，在各單位實行二級教代會制度，實行院（系）務公開越來越重要。各單位應該積極動員廣大群衆，提高認識，形成黨組織重視、行政支持、基層工會組織具體實施的齊抓共管局面，紮紮實實做好這項工作，認真貫徹落實二級教代會制度。
    為了了解近年來二級教代會建設的實際狀況，我們先後采用發放問卷、召開座談會和個别訪談等多種形式，在新浦京官网登录口開展調研。我們拟出了兩種問卷，一種面向基層工會幹部，一種面向一般教職工。我校共有27個基層分會，每個分會發放問卷各一份，共54份。兩類問卷的第一個問題都是“你所在的院系近5年開過二級教代會嗎？”問卷回收的情況很不理想，工會幹部答卷的隻有7份，而一般教職工無一人答卷。未答卷的理由是，答卷者不記得近5年來本院系開過二級教代會，因此其餘問題無從回答。而即便是7份回收的答卷中，稱所在院系近5年開過一次二級教代會的有2份，開過2次的有2份，開過5次的有1份，而沒有開過的有2份，還有1份說不清。這樣，在總共27個答卷院系中，近5年開過二級教代會的隻有4個，占不到15%，而堅持每年召開的隻有1個，占不到3%。
    上述調研結果的統計分析表明，二級教代會制度在六七年前已經初步建立，建設初期曾經依照制度予以貫徹實施，後來未能得到堅持落實，發展态勢緩慢，個别單位的二級教代會流于形式，有的單位甚至長期不召開二級教代會，導緻相關制度形同虛設，以至于一些近年來參加工作的年輕教工都不知道曾有這種院系民主管理的形式。為了進一步了解實際情況，調研人員又與西安地區部分兄弟院校從事基層工會工作的同志進行充分溝通，獲悉各校的情況基本類似。
    二、形成原因
    二級教代會的現狀與廣大教職工的期待形成了如此大的反差，其處境如此尴尬，據調查，主要有四個原因：
    第一、二級教代會制度執行力度不足，定期召開二級教代會尚未成為院系的常規工作。
    在2003年前後，上級和校工會要求各院系分會要召開二級教代會，這受到各院系黨政領導的普遍重視，紛紛召開會議，取得不錯的效果，如密切了幹群關系，化解了一些矛盾，增強了基層管理工作中的民主氣氛，推動了以學科建設為中心的教學和科研工作。但是，由于沒有制定相應的硬性規定，切實保障二級教代會的定期召開和常态化運行，并且沒有列入院系工作和院系領導班子的政績考核内容，因此在風頭過後，便流于消歇，由此導緻部分二級教代會制度形同虛設，未能真正發揮應有的作用。
    第二、部分院系領導對二級教代會建設有消極情緒。
    二級教代會是院系教工意見反映的最重要的渠道，而院系是高等院校的基層管理單位，往往幹群的意見對立比較直接，因此，一些基層黨政領導感到二級教代會對其權力有所制約，在議題的選定，會議的形式，各種決議案的表決等方面，往往與教職工出現某些矛盾。例如，在我們召開的座談會上，就有教職工反映，某學院黨總支書記在對會議各項議程表決後，因為關于院内有關獎懲的規定沒有獲得滿票，便對投未投贊成票的教工進行了批評。這歸根到底，是這部分同志由于感到權力受到制約，而這種制約并非來自于剛性的制度，因此對二級教代會便采取了消極的态度。西方啟蒙思想家孟德斯鸠說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有限制的地方才休止。”基層的院系領導，很容易認為二級教代會讓他們在行使權力時受到了限制，特别是這種限制又沒有制度的保障，因此二級教代會被棄置一邊就似乎成為了一種必然。
     第三，回避廣大教職工關注的利益問題，造成二級教代會建設陷入困境。
    根據我們調查的結果，二級教代會的議題一般是由院黨政等領導确定的。從現階段的實際看，教職工對切身利益的關注度較高，集中體現在院系所掌握的各種教學科研經費以及津貼獎金的分配方面，這需要高度透明的财務報告和公平公正的分配制度加以保證。而現在各院系的“小金庫”和雖由上級管理、但院系具有資金使用權的變相“小金庫”仍舊存在，院行政領導對于行政科研等經費具有高度且不夠透明的支配權，成為院系領導的特殊權力所在。有的院系接受調查的教職工反映，一段時期教職工對院内自創收入的分配意見較多，在二級教代會上，教職工要求将這部分資金使用的情況以及津貼獎金的發放作為議題，但是院系領導卻将與大多數教工利益關系不大，相對受群衆關注度較低的人才引進作為中心議題，這樣，自然使二級教代會的議題難以得到群衆的廣泛響應。據我們調查，這種情況相當普遍的存在着。二級教代會能夠對院系經費和獎金津貼發放實施有效财務監督的情況并不多見。不能不說，這也是使二級教代會在群衆心目中變成雞肋的原因之一。
     第四，基層工會缺乏充分的權力保障，未能發揮應有的主導作用。
    二級教代會的主要職能是廣大教職工對于院系事務進行民主評議和決定，需要依靠基層工會具體組織和實施。從一般常識來看，作為教職工利益和願望重要代表的院系工會主席，對二級教代會建設具有不可推卸的領導責任。但事實并非如此。我國高校現行的體制，院系工會主席的人選雖由教職工民主推薦，但院系黨組織有提名權和向上級工會的建議權，而又由于院系行政一把手的強勢地位，院系黨委和黨總支大都會尊重院系行政一把手的意見。因此，院系黨政領導更傾向于選擇那些被認為是容易配合工作的人。這樣，院系工會主席的産生自然會出自院系黨政領導的意志。而院系基層分會主席在反映教職工願望，不被院系黨政領導采納時，往往消極服從。如有位院工會主席，在學校審計部門對該院賬目審核，并認為基本合格後，以院内資金相當一部分是教職工自創所得，其開支情況應讓教職工知道為由，建議将審計結果公布于衆，但是院長反對，黨總支書記附和院長意見，其建議最終未被采納。在院系工會工作的實踐中，那些較為自覺維護職工權益的工會主席在改選中落選，是司空見慣的。這就造成了院系工會主席對院系黨政領導順從的多，而敢于站在教職工利益的立場上大膽說話的少。據我們了解到的情況，近年來，大多數院系工會主席都用各種方式提議召開二級教代會，但是在院系黨政領導不予支持采納的情況下，終于未能落到實處。二級教代會舉步維艱，這也是實質原因之一。
    三、改革思路和對策
    與二級教代會的困窘處境形成鮮明對照的是，廣大教職工普遍對二級教代會有着強烈期待。從自身要求出發，教職工有積極參與學院的民主管理、民主決策的願望。二級教代會的産生正好滿足了這種管理上的需求，成為教職工參與學院管理、決策的平台，使他們的要求能夠變成院系日常工作中的行動。在我們回收的7份答卷中，在“你認為二級教代會在院系工作中的作用”三個選項“A、重要，B、一般和C、不重要”下，有6份都選A，1份選B”，考慮到答卷者都是基層工會幹部，他們與普通教職工聯系最為緊密，所以其代表的情緒有着普遍性。在座談會和個别訪談時，我們強烈感到，廣大教職工切盼二級教代會能夠在院系管理工作中發揮應有的作用。正因如此，有必要對如何加強二級教代會建設做一些比較全面的思考。
     第一.加強院系一級黨政領導對二級教代會的認識。
    切實認識到二級教代會不僅是教工民主管理院系事務的必要渠道，而且有利于加強院系幹群之間的團結，有利于決策的科學化和民主化，有利于院系黨政領導少犯差錯，使院系的管理水平更上一層樓。近年來，國内有些地方由于黨群幹群關系處理不當，引發了群體性事件，引起黨中央的高度重視。從總體上看，高等院校教職工知識化和理性化的程度較之社會其他階層為高，發生大規模群體性事件的可能性較低，但是也不能完全排除這種可能。這是由于曆史和體制的原因，高校社會化程度仍舊較低，而即便已實現社會化的部分如後勤部門，其人員的編制和工作處所也仍在高校内部。在高校從事後勤工作和管理工作的相當一部分工人或幹部，與社會上其他群體并無大的區别，所以不能排除高校内部因為各種矛盾發生群體性事件的可能。特别是從事教學和科研的人員，具有相對較高的智能，因此更善于利用傳統媒體和新興媒體将不滿情緒擴散到社會上去。例如幾年前華南師大文學院的部分教師将院内博導評選中的一些問題公諸網絡，就造成了極大的社會影響，給學校的工作帶來諸多問題。
    如前所述，決策的民主化，執政為民，已成為以胡錦濤為總書記的黨中央的核心執政理念。基層決策的民主化，更應先行一步。因此，及時化解基層的矛盾，推進管理的民主化，已迫在眉睫，理應成為院系的中心工作之一。二級教代會無疑是實現這種構想的最好方式之一。我校堅持每年舉辦二級教代會的院系，其院内民主氣氛濃厚，黨政工作協調，教職工心情舒暢，教學科研工作成績突出，是有目共睹的。這也可以看出，民主确實是個好東西。使高校包括院系黨政領導幹部在内的各級黨政領導幹部認識到這一點，對于二級教代的建設無疑有着重要意義。
    第二制訂制度，确保二級教代會運行的常态化、規範化。
    有的省市教育主管部門和高等院校自覺加強二級教代會的建設，取得了有目共睹的成效。浙江省對二級教代會建設抓得較緊，2008年3月，浙江省教育廳召開了“全省本科高校二級教代會建設經驗交流會”，其經驗是：教代會工作形成了黨委領導、行政支持、工會運作、教職工參與的工作格局；教代會建設能夠結合各校各二級單位的實際，創造性地開展工作，同時在内容和方法上有所創新；通過建立健全二級教代會、院務公開以及相關制度，使教職工行使民主權利、加強民主監督得到了有效保障；通過建立二級教代會制度，有效調動了廣大教職工的積極性，推進了學院的改革、發展和穩定。而南京大學、江南農業大學、武漢理工大學、上海中醫藥大學、溫州醫學院、紹興文理學院，以及我省的西北農林科技大學，都在這方面做了大量工作，取得了良好的效果。
根據他們的經驗，我們認為，可以由國家教育部和全國教育工會制定《高等院校二級教代會工作條例》，利用部門權限來制訂制度，将二級教代會的性質、職能和運作方式明文規定，使其與一級教代會一樣，成為高等院校管理的日常工作。根據我國高等院校的實際，二級教代會與校級教代會一樣，以一年一次為宜，臨時出現與院系建設和教職工權益相關的重大事項時，可舉行特别會議。
特别是應由各高校黨委主持，将每年是否召開二級教代會，作為剛性指标，列入對院系黨政班子的考核内容。對沒有達标單位的黨政領導，實行一票否決制。即沒有召開二級教代會的院系領導，其考核成績不能評為優秀；黨政班子不能評為優秀集體。
     第三、加強對二級教代會的領導。
這種領導首先是校黨委對二級教代會的思想上的指導和把關，做到既充分發揮民主，又要讓這種民主适應我國現階段改革的實際，使廣大教職工心情舒暢，真正起到推進各項工作穩步向前。在這方面，基層黨組織的任務更加繁重，既要充分支持院系工會放手進行二級教代會的籌辦和組織工作，更應包括通過深入細緻的思想工作，在議題的選定，代表的審查，化解矛盾，增強團結，溝通各種意見方面發揮指導作用。特别是要認真落實黨中央及其胡錦濤關于加強基層民主建設的一系列重要文件和指示精神上下足功夫，從大處着眼，從細處着手，真正使以二級教代會為重點的高校院系民主建設上有新突破，上大台階，立嚴制度，出好辦法。
     第四，院系行政一把手必須實行任期限定制。
    調查結果表明，廣大教工對院系行政領導權力集中意見較大，院系行政一把手的消極态度，是造成二級教代會困境的重要因素。反映這一問題的，既有基層工會幹部，也有院系黨務工作者，一般教職工的意見更大更強烈。近年來，院系行政一把手基本是由年富力強，學術突出的教授擔任。受校方的重視，受學界的尊重，受同事的敬重和受學生的愛戴，這很容易導緻他們将學術上的自信轉化為工作中的專斷，搞一言堂。現行的體制也為這種狀況推波助瀾。這些人由校方聘任，并非由群衆選舉産生，而且沒有任期的明确限制，使得對其監督大都很難進行。例如，最重要的黨務監督很難奏效。這是因為，近年來高校普遍将學科建設作為各項工作的龍頭和核心，而院系的黨務工作也要服從這個大局。而現在的主持院系一層工作的黨務工作者分黨委書記或黨總支書記，一般都實行了崗位輪換制，造成了“鐵打的院長流水的書記”的局面，他們與行政一把手相比，往往處于較為弱勢的地位。例如，黨政之間發生分歧，上級一般傾向于支持對院系學科建設負責的行政一把手。因此形成了院系黨的書記往往服從行政一把手的事實，對其進行監督，大都有名無實。
改革開放，特别是校方權力下放以來，院系行政一把手基本完成了從事務官向政務官的轉化。以往院系行政一把手隻負責所在單位的教學和科研的日常管理，屬服務性的工作，因此有造詣的學者大都不願擔任，覺得會影響到自己的科研教學的進步。但近年來，其權力明顯增強，在教職工職稱的晉升，有名額限制情況下人員工資的增加，津貼的發放，人才的引進，教工配偶的工作，各類招生，尤其是經費的分配等方面，權力大大擴張。比如一些院系的各種經費數以百萬計，已是常事。因此，行政一把手有着較為寬廣的權力尋租空間，而對其進行監督又缺乏制度約束，這便出現了一系列的問題。由于黨和國家總體的政治體制改革還需慎之又慎的推進，因此，對院系行政一把手的權力進行有效的限制和監督，是個需要深入研究的課題，要從長計議。但是對其任期進行限制，并執行嚴格的離任審計制度，可以最大限度的降低制度不夠嚴密造成的負面效應。政務官的任期限定制，在我國已成為政治生活中的主流和常态，因此實行院系行政一把手的任期限定制，基本上不存在什麼大的障礙。而一旦行政一把手的任期限定後，對于二級教代會的建設，無疑會産生積極影響的。
    總之，二級教代會經過若幹年實踐證明，是高校基層民主建設的重要環節，但是由于制度建設的相對缺失，現在面臨進一步發展的困境，需要在制度層面和相關配套措施方面繼續改革和完善，才能使其發揮真正的作用。